Cnel. (GN) González
Mejías José Gregorio
Entre
los términos Orden Público y Orden Interno existe una relación tan estrecha,
que algunos Estados al establecer su definición coinciden en su acepción, razón
por la cual, estudiosos de esta materia, los consideran sinónimos. Obsérvese la
definición de Orden Público contenida en la Ley de España de 1959 citada por
Cabanellas: “El
normal funcionamiento de las Instituciones Públicas y Privadas, el
mantenimiento de la paz interior y el libre y pacífico ejercicio de los
derechos individuales, políticos y sociales reconocidos en las leyes”; y
compárese con la definición de Orden Interno consagrada en la exposición de motivos
de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela del año 1999: “El
Estado en el cual se administra justicia, se consolidan los valores de
libertad, democracia, independencia, paz, solidaridad, bien común, integridad
territorial, convivencia e imperio de la Constitución y la Ley”. Entre ambas
existe cierta similitud en cuanto a su significado, aún cuando las
terminologías empleadas no sean exactamente iguales.
Sin
embargo, para demostrar que existe una gran similitud, se tomará la definición
que la Guardia
Nacional Bolivariana de Venezuela formuló a través del
comunicado CG-CO-0844 de fecha 27MAR2000: “Situación de paz o tranquilidad
dentro del territorio y demás espacios geográficos de la República, donde las
autoridades competentes y las instituciones públicas y privadas cumplen, sin
perturbaciones y a plenitud, con sus fines esenciales, y los ciudadanos
interactúan armónicamente en el cumplimiento de los deberes, disfrute de
garantías y derechos constitucionales, consolidando los valores de libertad,
independencia, solidaridad, bien común, integridad territorial, convivencia y
recta aplicación de las leyes, en un clima de absoluta participación
democrática”.
Nótese la
concordancia en la redacción de las definiciones de Orden Público, formulada en
España y en la de Orden Interno, realizada en Venezuela. Este no es el único
caso, se observa que los términos varían de acuerdo a los Estados: en Colombia
lo denominan Seguridad Interna, en Bolivia Orden Público, en Cuba Orden
Interno, en Chile Seguridad Pública Interior; evidenciándose con ello, la similitud de en estos términos en las
Naciones, las cuales establecen diferentes denominaciones para conceptuar la
situación ideal perseguida por cada una de ellas, de manera que amparados y
regulados por el imperio de la ley, puedan alcanzar sus fines esenciales.
Ahora bien,
se ha comprobado que existe una gran similitud entre ambos términos; no
obstante, existen límites y fundamentos que demuestran que ambos son
diferentes. Uno de los objetivos planteados
en el presente Estudio, constituye en identificar estas diferencias y mostrar
su relación; para ello se trataron en primer lugar cada uno por separado, para
luego analizar su conexión.
Considérese
el término Orden Público, definido por el maestro en ciencia jurídicas Maurice
Hauriou,
como: “El orden material y exterior, considerado como un estado de hecho
opuesto al desorden, el estado de paz, opuesto al estado de perturbación”. Este
estado material, de acuerdo a Hauriou, lo constituyen: la tranquilidad, la
seguridad y la salubridad públicas.
Materializando el objeto del Orden Público en su sentido clásico; lo
cual se logra previniendo las posibles perturbaciones por una adecuada
reglamentación y reprimiendo las alteraciones que se produzcan por medio de la
coerción; es decir, por el despliegue de la fuerza pública y en algunos casos
por el empleo directo de ella.
Otros
juristas como Hidelgar Rondón de Sansó,
establece que el concepto de orden público posee una dualidad de sentidos que
lo hacen irreducible a una sola noción e incluso, presenta como derogatoria de
la tesis mantenida hoy en día por la doctrina, que las expresiones normativas
que aparecen en un ordenamiento jurídico deben conservar un significado
constante. Rondón, plantea que hay una dualidad de sentidos; existiendo un orden público normativo, esto es, el
sistema coherente y unitario de valores
y principios; que actúan limitando fundamentalmente tres aspectos: la
autonomía de la voluntad, el alcance extraterritorial de las leyes y de las
sentencias extranjeras y, finalmente el principio de irretroactividad de la
ley. Por otro lado se encuentra el orden
público administrativo, que expresa esencialmente la seguridad y
tranquilidad pública; pudiendo ser concebido como: “El Estado que permite el
libre ejercicio de las actividades de los particulares y la estabilidad de la
instituciones”.
A
este orden público, el administrativo, le han sido atribuidas la siguientes
características:
Es público, porque se refiere a la colectividad
y no a intereses de personas individualizables o a grupos.
Es actual, porque no alude a una situación
futura e hipotética.
Es dinámico, porque atiende a situaciones
modificables, sujetas a constantes variaciones.
Es inmediato, en el sentido de que comprende a
todo aquello que tiende a preservar la vida colectiva.
Al orden
público al que se hará referencia, es a este último, es decir, al
administrativo; campo donde se despliega la actividad de la policía que
persigue el mantenimiento del Orden Público: la Policía Administrativa.
La Policía Administrativa o de Orden Público, es una de las
dos ramas que comprende la actividad de la policía, la otra es la policía de
investigación penal, la cual no es objeto del presente estudio.
La doctrina
consagra un carácter preventivo a la Policía Administrativa, Hauriou establece
que el régimen de Estado tiene por objeto hacer reinar el orden y la paz por la
aplicación preventiva del derecho. Para ello se debe ejecutar un procedimiento
administrativo que consiste en facilitar a los ciudadanos la ejecución
voluntaria de las leyes mediante la organización preventiva de servicios.
La
organización de este servicio público,
tiene por meta asegurar preventivamente la ejecución de las leyes y como
consecuencia tiene un propósito de policía.
Por otro
lado, Jean Rivero, expositor francés citado por Eloy Lares Martínez,
define la policía administrativa como: “El conjunto de las intervenciones de la
administración que tiende a imponer a la libre acción de los particulares la
disciplina exigida por la vida en sociedad”.
De igual
forma, Martínez en su obra cita al expositor italiano Zanobini, quien plantea
que la función represiva es una
actividad netamente jurisdiccional,
mientras que la función preventiva
es una actividad típicamente administrativa;
correspondiendo a la administración preservar el orden, la paz, la tranquilidad
social, la seguridad de las personas, la propiedad y la moralidad, de cualquier
atentado posible contra estos bienes sociales.
La actividad
sustancial que a estos fines desarrolla la administración tiene por objetivo la
conservación del orden público. Esta
actividad se denomina “policía”.
La policía
administrativa, actúa sin necesidad que se haya cometido un delito o falta; su
objeto es como ya se indicó, el mantenimiento del orden público, de allí el espíritu preventivo al cual se
hizo referencia; no obstante, ésta no es sólo preventiva, ella interviene
también con posteridad a la realización de ciertos hechos punibles, para
restablecer el orden público alterado. Razones que fundamentan la posición del
Gral. Div. (GN) Luis Ramón Contreras Laguado,
doctor en ciencias administrativas, al señalar que la policía administrativa
posee vocación preventiva, por cuanto como establece Hauriou, ella persigue la
ejecución voluntaria de la ley, empero, en caso que exista resistencia en su observancia,
la policía administrativa, puede asegurar su cumplimiento o ejecución forzada;
a través de la coerción administrativa.
Esta
consiste en el empleo directo de la fuerza pública, para asegurar la ejecución
de medidas administrativas tomadas en cumplimiento de leyes y reglamentos, pero
no en ejecución de decisiones de justicia.
La decisión de la autoridad que aplica la coerción no constituye una
condena penal, sino un acto administrativo que tiene por finalidad obtener por
la fuerza una obediencia de hecho inmediato a las órdenes dadas o de hacer
desaparecer un obstáculo de hecho que impide la ejecución de una operación
administrativa.
De allí la
consideración de vocación preventiva de Contreras, pues como se ha señalado, la
policía administrativa puede, en caso de urgencia, verse obligada a emplear la
coerción directa; la cual debe desaparecer una vez se haya restablecido el
orden público alterado.
El campo de
acción de la Policía Administrativa se ha visto extendido, la noción reducida
de tranquilidad, seguridad y salubridad
pública ha ido adquiriendo otras dimensiones. De acuerdo a Eloy Lares, con la concepción
social del Estado moderno y la multiplicación de los fines del Estado, se ha
evidenciado una extensión del concepto de “orden público. La ampliación de los fines del Estado han
autorizado la intervención de la administración en razón del interés general,
en las actividades de los particulares. Surgiendo así, diferentes tipos de
policías especiales: forestal, minera, fiscal, entre otros.
De allí
surge la noción de la División de la Policía Administrativa en: General y
Especial.
La General o
de Seguridad, tiene por objeto asegurar el mantenimiento del orden público en
su sentido clásico tradicional: tranquilidad, seguridad, salubridad. Mientras
que la Especial, es responsable por asegurar el mantenimiento de un sector bien
delimitado del orden público; siendo definida en relación a una categoría
especial de administrados (Ejemplo: Policía de Extranjeros) o por un sector
determinado de actividad (Ejemplo: Policía Fiscal).
La Policía
Administrativa Especial, surge como una necesidad del Estado para regular, como
se señaló con anterioridad, a una categoría especial de administrados o un
sector determinado de actividad.
Esta
regulación se establece a través de una Ley Especial, la cual organiza y
controla la categoría especial de administrados y su actividad; otorgando
competencias especiales a la Autoridad de Policía y estableciendo cuáles son
los agentes de policía encargados de materializar la función policial.
La doctrina
establece que la policía administrativa general es amplia y extensa, pero tiene
reducido los derechos para restringir las libertades individuales; mientras que
la policía administrativa especial tiene derechos más amplios. La mayoría de
las policías administrativas especiales, son de la competencia de los Estados y
de sus Ministerios. Su característica fundamental es, que está regida por una
ley especial que regula una materia determinada. Es necesario en atención del
principio de legalidad, que exista un poder reglamentario organizado por la
ley, que atribuya facultades de policía a un órgano del Estado para que regule
la actividad a través de un cuerpo estructurado de policía.
En opinión
de Contreras, el orden público objeto de la policía administrativa general y
especial, es extraordinariamente amplio y no cesa de ampliarse, por cuanto no
hay duda que la actividad de policía puede ser ejercida para alcanzar cualquier
finalidad de interés general. Es decir, atendiendo a consideraciones de
Hauriou, que el orden público indica el límite de la acción de los
particulares, sobre lo que se considera de interés colectivo.
De allí que,
el alcance de la noción de orden público viene determinada por el significado
del adjetivo “Público”, el cual
otorga especificidad a la misma. La doctrina clásica establece que el adjetivo “Público” significa que la policía
administrativa sólo debe proteger intereses indeterminados. Estableciéndose que
un hecho es susceptible de perturbar el orden público, cuando en razón de su
naturaleza o de las circunstancias de tiempo y lugar amenaza al “Público”, considerado éste como el
conjunto de personas o como cualquiera
de ellas que no teniendo con el autor del hecho perturbador ninguna relación
preexistente, pueden ser perjudicados por su actitud en su tranquilidad, su
seguridad y su salubridad.
Asimismo, un
desorden es considerado “Público”,
cuando el número de intereses que él puede lesionar es indeterminado, porque la
razón misma de esta indeterminación amenaza al público, es decir, a la
colectividad. Los límites de lo “Público”
son determinados por Hauriou, al establecer que un desorden puede ser
calificado de “Público” inclusive si se produce en la propiedad privada, pero
para ello es necesario que sus efectos sean susceptibles de una manera o de
otra de repercutir en la calle. Significando que todo lo que sucede en el
ámbito de la vida privada es extraño al orden público y en consecuencia la
policía no puede intervenir. De allí que en principio el orden privado debe
permanecer fuera del ámbito del orden público. Consolidándose como máxima que:
“Todo acto contrario a derecho que menoscabe el interés colectivo, atenta
contra el orden público”.
Para dar luz
a este principio, considérese a una persona que vende artículos en la vía
pública (buhonero) y aún cuando él se encuentre amparado bajo la garantía del
ejercicio del derecho al trabajo; el hecho de estar en la vía pública se puede
interpretar como una restricción del ejercicio del derecho al libre tránsito
del colectivo. Este acto siendo contrario a las leyes de tránsito terrestre,
afecta al interés general; por consiguiente atenta contra el orden público.
Tómese otro
ejemplo, el caso de una persona que compra un carro a otro particular y paga
con un cheque que no presenta fondos, constituye el delito de estafa, materializa un delito de acción privada; es
decir, la víctima tiene que denunciar al presunto estafador. Esta acción
entrando en el ámbito privado, no es regulada por el ámbito de acción de la
policía administrativa, ya que no afecta al interés colectivo sino al interés
particular o privado.
Aunado a
esto, en el caso que viene de analizarse, si la víctima de la presunta estafa,
decide por su voluntad ignorar el hecho del cheque sin fondos, y no pone la
denuncia, para en efecto regalar el carro al otro individuo. No se materializa
la estafa, y en todo caso el interés colectivo nunca se vio lesionado. Pero si
en lugar de cancelar con un cheque sin fondos, un carro se utiliza para
cancelar los impuestos al Estado; se materializa lo que Hauriou contempló, para
considerar este acto atentatorio contra el orden público, pues aún cuando el
acto constituye una estafa y este es un delito de acción privada; sus efectos
repercuten negativamente en el interés general, ya que los impuestos son en
principio empleados por el Estado en beneficio del colectivo.
Ahora
corresponde tratar el otro lado de la moneda, se trata del término Orden
Interno. Para su estudio se requiere acudir al origen mismo de Estado, pues se
establece que las naciones para lograr sus fines, decidieron darse un orden a
través de su estructuración jurídica consolidándose como Estado – Nación.
El orden
necesario al interior de los Estados – Naciones, que permite que sus instituciones tanto públicas
como privadas, logren alcanzar los fines propuestos, es lo que se denomina
Orden Interno.
Existe por
tanto una relación íntima entre el Estado y el Orden Interno; ya que uno es
imprescindible para materializar el objeto de la existencia del otro.
El estudio
de la raíz etimológica del termino Estado, conduce a la Grecia de Aristóteles,
quien en su obra “La Política”,
muestra que al referirse al Estado – Ciudad, hace mención a la “polis”, correspondiendo al cuerpo
cívico donde palpita la ciudad, y es también, la población sumisa a la
soberanía absoluta. La organización del Estado – Ciudad requiere de la Politeia, para organizar políticamente
a la comunidad. Desprendiéndose de esto que la polis, es un conjunto de ciudadanos y la politeia es la organización de los habitantes de una polis.
De igual
forma, los términos polis y politeia,
constituyen el origen etimológico de
la palabra policía; de hecho politeia significa
organización política y administrativa de la ciudad.
Platón
consideraba que la policía era “la
vida”, el reglamento, la ley por excelencia que mantiene el equilibrio del
grupo social. Mientras que Aristóteles, su discípulo, sostenía que ella era el buen orden, el gobierno de la ciudad, el
mantenimiento de la vida del pueblo, el primero y más grande de los bienes.
Como verán,
en la antigüedad el orden del Estado, se lograba a través de la actividad de
policía. La policía era confundida comúnmente con el Derecho, durante la Edad
Media se hablaba de Estados – Policías; donde la soberanía la ejercía el
Monarca, quien aglutinaba todos los poderes del Estado; de acuerdo a Allan
Brewer - Carias,
abogado constitucionalista venezolano, el Monarca tenía un solo deber, asegurar
el orden público y la felicidad de los súbditos en interés del Estado.
La caída de
la Monarquía Absoluta y la transformación del Estado Absoluto en Estado de
Derecho tienen sus orígenes en los escritos de Jhon Locke, en sus teorías de
las Instituciones y del Estado. Locke
considera que los hombres poseen libertades naturales ilimitadas y para protegerse de los antagonismos propios
de la vida en sociedad, los hombres ceden sus derechos naturales ilimitados al
Estado, para que éste se los retribuya minimizados o reducidos, mediante la
forma de garantías y derechos civiles; a lo que denominó Pacto – Social. También en sus Tratados de Gobierno,
distingue cuatro funciones del Estado: la de legislar, la de juzgar, la de emplear la fuerza en el orden interno
en ejecución de las leyes, y la de emplear la fuerza en el orden externo en
defensa de la comunidad.
A la primera
la denomina poder legislativo, a la tercera la califica de pode ejecutivo y a
la cuarta poder federativo. Dejando de calificar de poder a la función de
juzgar.
Es
Montesquieu a través de su tratado denominado el Espíritu de las Leyes,
quien plantea que la libertad política, sólo existe en aquellos Estados donde
el poder no reside, con todas sus funciones, en la misma persona o en el mismo
cuerpo de magistrados. Precisa además que: “No existe libertad si el poder de
juzgar no está separado del poder Legislativo y Ejecutivo”.
Otro gran
estudioso de la teoría política que realizó grandes aportes contra el Estado
Absoluto y el sometimiento del Estado a la Ley, lo constituyó Jean – Jacques
Rousseau, con su obra el Contrato Social, en
el cual plantea que el pacto o contrato
social es la solución dada al problema de encontrar una forma de asociación que
defienda y proteja toda forma de comunidad, las personas y los bienes de cada
asociado; y por la cual cada uno, uniéndose a todos, no obedece a nadie más que
a él mismo y continua tan libre como lo era antes.
Puede
decirse entonces, que las influencias de Locke, Montesquieu y Rousseau; permitieron
la sustitución del Estado Absoluto por el Estado de Derecho, o lo que es lo
mismo; al sometimiento del Estado al imperio de la Ley, fórmula política que aún
prevalece en el mundo contemporáneo. Sus características fundamentales de
acuerdo a Brewer – Carias, se desarrollaron paralelamente al
Constitucionalismo; es decir, a la necesidad de dotar a los Estados de un texto
fundamental, que limitara el poder de los gobernantes y los sometiera al
cumplimiento de su texto y leyes; que consagran expresamente las libertades y
derechos; que estableciera la separación de los poderes del Estado; y que
previera la elección de los representantes. Todo el orden constitucional
logrado mediante las cartas fundamentales, dieron estructura y organización al
Estado para lograr materializar sus fines esenciales. Este orden al interior de
cada Estado, es lo que se conoce como Orden Interno.
Es necesario
hacer un paréntesis para tratar un tema de mucha importancia, antes de pasar al
análisis de la relación existente entre Orden Interno y Orden Público. Se trata
del término Orden Externo u Orden Público Externo, ya mencionado
con antelación, al exponer las cuatros funciones del Estado contempladas por
John Locke en sus “Dos Tratados de Gobierno”. Entre ellas se encuentran
diferenciadas, la de emplear la fuerza
en Orden Interno para la ejecución de
las Leyes, función compartida por distintos órganos del poder público,
detentor del poder de coerción administrativo del Estado, y asignado
regularmente a las fuerzas públicas de carácter civil; carácter que poseen
esencialmente los cuerpos adiestrados y equipados para cumplir la actividad de
policía.
La otra
función, la cual amerita clarificarse, es
la de emplear la fuerza en el Orden Externo para la defensa de la comunidad; función que es
asignada al Poder Ejecutivo y materializada por las fuerzas militares
regulares.
Por su
parte, Maurice Hauriou distingue dos tipos de Orden Público, el orden público exterior y el orden
público interior. El mantenimiento del orden y la paz al exterior, exige que el
Estado posea una serie de derechos: los derechos relativos a las relaciones
diplomáticas, el derecho de paz y el de la guerra.
El Estado
posee el derecho de hacer pasar a la Nación del estado de paz al
estado de guerra y viceversa. Es decir, la declaración de guerra es un acto
cumplido por los órganos del Estado, y para su materialización dispone de la
fuerza armada (fuerzas regulares: Ejército, Armada y Aviación). Por otro lado, el Estado dirige
las relaciones diplomáticas mediante las cuales asegura el estado de paz. En
síntesis, Los Estados aseguran el mantenimiento del Orden Interno a través de
sus constituciones y demás leyes, que conforman el Derecho Público y Privado de
una Nación; mientras que para asegurar el mantenimiento del Orden Externo, se
valen del Derecho Internacional Público.
Una vez
aclarado lo concerniente al Orden Externo, es menester atender el fin último de
este estudio, la relación existente entre Orden Público y Orden Interno.
El Orden
Público está íntimamente relacionado al Orden Interno, de hecho está contenido
en este último. El Orden Interno u Orden Interior de un Estado, requiere del
cumplimiento de las reglas generales del Derecho Público y del Derecho Privado,
permitiendo que la colectividad, en función del principio de corresponsabilidad
consagrada en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999),
conjuntamente con las instituciones públicas y privadas, interactúen y puedan
cumplir con su misión libres de antagonismo, de manera que puedan alcanzar los
fines esenciales del Estado – Nación.
El Orden
Público, como fue señalado, no comprende el orden privado, es decir, no está regulado por normas de Derecho Privado.
Otro aspecto
a considerar, además del alcance, es el relacionado con el objeto que persigue
cada uno. El Orden Público persigue el interés general, el interés colectivo;
mientras que el Orden Interno, persigue la consecución de los fines del Estado.
Plantéese el
hecho hipotético, de la llegada al Puerto de La Guaira, de un buque con un ave
contaminada con gripe aviar. La contaminación por este virus aviar atañe a la salubridad, un campo del
Orden Público, de igual forma la posible contaminación de la población afecta
directamente el interés colectivo, ya que el número de intereses que se pueden
lesionar es indeterminado. Por otra parte, el hecho que la población se vea
afectada por influenza, afecta uno de los fines del Estado, consagrados en el
artículo 3 de la Carta Magna, a saber: la promoción de la prosperidad y bienestar
del pueblo. Evidentemente, la contaminación por influenza de la población
afecta de manera directa el bienestar del pueblo, alterándose el Orden Interno.
Como se
puede apreciar, en este caso, se materializa de manera simultánea la alteración
del Orden Público y del Orden Interno; debido a que el ámbito del derecho que
regula esa actividad es el Derecho Público.
Reflexiónese
ahora, sobre el hecho de un padre de
familia que permite que su hijo menor no vaya a la escuela, no se trata del
caso del padre que impide que el hijo asista a clase, lo cual constituiría un
delito a la luz de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y el
Adolescente; sino del padre que por venia, permite que su hijo se quede en la
casa y no reciba instrucción académica. En este caso, el único afectado es el
niño; es decir, se conoce el interés que se está afectando, es de una sola
persona, quedando fuera del ámbito de la Policía Administrativa, en otras
palabras, del orden público. No obstante, el hecho de que ese niño no reciba
educación, menoscaba el interés del Estado de lograr uno de sus fines
esenciales, constituido por: “El desarrollo de la persona y el respeto a su
dignidad”. Claro está, que si una persona individualizada en la figura de un
niño, no recibe educación formal; se vería seriamente afectado el objetivo de
desarrollarlo plenamente, afectándose de esta manera el Orden Interno.
Como
Corolario, se presenta que el Orden Interno tiene más alcance que el Orden
Público, ya que éste último sólo guarda relación con el Derecho Público;
mientras que el primero contempla también el campo de Derecho Privado. Aunado a
esta consideración, el Orden Público tiene por objeto el interés general o
colectivo, mientras que el Orden Interno tiene por meta el logro de los fines
del Estado.
